Comisia de la Veneția a publicat azi primul raport pe marginea sesizărilor făcute în privința unor probleme electorale ale României, mai precis cel legat de comasarea alegerilor locale și europarlamentare de anul trecut. Raportul a fost adoptat la Sesiunea Plenară a Comisiei din 14-15 martie. Concluziile sunt foarte tăioase: ca și în alte dăți, guvernul României a făcut exces de ordonanțe de urgență, încălcînd normele democratice și recomandările Comisiei, a făcut o varză din calendarul electoral, încălcînd principiul stabilității dreptului electoral și nu a reușit să explice coerent necesitatea modificărilor respective. Comisia cere, în consecință, guvernului României să nu mai recurgă în viitor la asemenea practici, iar modificările să fie făcut doar prin legi și cu mult timp înaintea alegerilor. Urmează publicarea celui de al doilea raport dezbătut în sesiunea plenară, legat de anularea alegerilor. Prezentăm mai jos textul raportului privind comasarea.

Probleme de fond

OUG 21/2024 a prevăzut comasarea alegerilor locale cu cele pentru Parlamentul European. Alegerile locale, care ar fi trebuit să aibă loc în septembrie 2024, au fost astfel devansate cu mai mult de trei luni, în timp ce noile autorități locale alese și-au început mandatul în octombrie, conform calendarului inițial. Componența administrației electorale, care este reglementată diferit în Legea 33/2007 privind organizarea alegerilor pentru Parlamentul European și în Legea nr. 115/2015 privind alegerea autorităților administrației publice locale, a fost modificată pentru a fi uniformă pentru ambele tipuri de alegeri (Parlamentul European și locale). Durata de rezidență necesară pentru a vota la o nouă locație de reședință a fost, de asemenea, redusă pentru alegerile din 9 iunie 2024. Comisia de la Veneția va examina acum conformitatea acestor modificări cu standardele internaționale.
1. Comasarea alegerilor locale cu alegerile pentru Parlamentul European
2. Organizarea simultană a alegerilor pentru Parlamentul European și a alegerilor locale este o practică în mai multe state membre ale Uniunii Europene, cum ar fi Belgia, Cipru, Irlanda, Italia și Malta, și nu contravine, ca atare, standardelor internaționale.
3. Motivele invocate pentru comasarea alegerilor au fost următoarele: suprapunerea unui număr mare de alegeri într-o perioadă scurtă de timp (patru sau cinci runde de alegeri în același an, situație care nu ar mai trebui să se repete timp de 20 de ani) și posibilitatea de a realiza economii substanțiale la costurile alegerilor. În plus, a existat o preocupare legată de o participare scăzută la vot, deoarece cetățenii ar putea fi copleșiți de numărul mare de alegeri. Aceste motive par, în principiu, justificate.
4. Data anticipată a alegerilor locale
5. Alegerile locale anterioare au avut loc la sfârșitul lunii septembrie 2020, iar mandatul reprezentanților locali aleși a fost de patru ani, începând din octombrie 2020 și încheindu-se în octombrie 2024. Au fost ridicate îngrijorări, în special în scrisoarea anexată cererii, că organizarea anticipată a alegerilor în iunie ar putea crea confuzie cu privire la începerea mandatelor, care nu a fost devansată. Conform procedurii obișnuite din Codul Administrativ, consiliile locale trebuie constituite în termen de 60 de zile de la data alegerilor. Deși Guvernul și Autoritatea Electorală Permanentă au considerat modificările ca fiind de natură pur tehnică, reprezentanții opoziției au susținut că rezultatele alegerilor locale ar fi putut fi diferite dacă nu ar fi fost devansate; ONG-urile au făcut referire la decizii „impuse” succesorilor de către titularii în funcție în perioada dintre alegeri și preluarea mandatului de către noile autorități locale (cum ar fi contractele).
6. Comisia observă că, potrivit Actului privind alegerea membrilor Parlamentului European prin vot universal direct, alegerile pentru Parlamentul European trebuiau să aibă loc în iunie 2024; doar data alegerilor locale putea fi modificată în cazul unei comasări. Deși data alegerilor a fost devansată, mandatul oficialilor în funcție nu a fost modificat (aceștia au rămas în funcție până la sfârșitul mandatului pentru care fuseseră aleși inițial), iar noile mandate au început să curgă de la data expirării celor originale. Prin urmare, comasarea alegerilor nu a avut niciun impact asupra duratei mandatelor membrilor autorităților locale aleși la ultimele alegeri și a celor nou-aleși (ceea ce ar fi putut ridica probleme în conformitate cu standardele democratice). Cu toate acestea, este adevărat că „coabitarea” dintre titularii în funcție și oficialii nou-aleși a durat mai mult de patru luni (între alegeri și preluarea mandatului), ceea ce reprezintă o perioadă lungă de timp, dublă față de termenul maxim prevăzut de Codul Administrativ. Această coabitare ar fi putut crea într-adevăr confuzie și, posibil, tensiuni, așa cum au raportat părțile interesate întâlnite în cadrul reuniunilor online.
7. Reducerea duratei de rezidență pentru votarea la o nouă locație de reședință
8. Reducerea duratei de rezidență necesară pentru votarea la o nouă locație de reședință chiar înainte de alegeri (Articolul 14 din OUG 21/2024) este o altă preocupare ridicată în scrisoarea anexată cererii. Alegătorii care s-au mutat într-o altă comună/oraș/municipiu cu mai puțin de 60 de zile înainte de ziua alegerilor au putut vota doar în municipalitatea unde aveau domiciliul. Aici există o distincție între locul de domiciliu și locul de reședință. Pentru alegerile locale și regionale, o cerință de rezidență care să nu depășească șase luni nu contravine standardelor internaționale. Cerința anterioară era de șase luni (Articolul 18(41) din Legea 115/2015, modificată recent – în 2023), iar reducerea duratei de rezidență este binevenită, deoarece este, în principiu, favorabilă alegătorilor. Totuși, o astfel de modificare aproape de alegeri ar fi putut duce la confuzie în rândul alegătorilor, deoarece cei care s-au înregistrat cu reședința în Registrul Electoral înainte de adoptarea OUG 21/2024 trebuiau să fi obținut reședința cu cel puțin șase luni înainte de alegeri.
9. Modificarea componenței comisiilor electorale
10. Una dintre preocupările exprimate, în special în scrisoarea anexată cererii de către observatorii electorali, a fost că prin OUG 21/2024 s-a modificat componența comisiilor electorale, excluzând astfel două partide care obținuseră mandate în Parlamentul European la alegerile anterioare.
11. Conform Articolului 2(14) din OUG 21/2024, pentru alegerile din 9 iunie 2024, cu excepția biroului electoral pentru secțiile de votare și a birourilor electorale din străinătate, birourile electorale vor fi completate în trei etape:
Etapa 1: Reprezentanți ai partidelor politice parlamentare și ai organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale cu grupuri parlamentare la alegerile din 2020.
Etapa 2: Reprezentanți ai partidelor politice și ai organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale care au câștigat locuri în alegerile pentru Parlamentul European din 2019.
Etapa 3: Dacă mai există locuri vacante, reprezentanți ai partidelor politice sau ai organizațiilor aparținând minorităților naționale neparlamentare, clasificate în funcție de numărul de candidați pe care îi au în circumscripția respectivă.
12. Prin comparație, Legea nr. 115/2015 (modificată în 2020) prevede patru etape pentru formarea birourilor electorale pentru alegerile locale:
Etapa 1: Reprezentanți ai partidelor politice, alianțelor politice și organizațiilor minorităților naționale cu grupuri parlamentare în ambele camere ale Parlamentului.
Etapa 2: Reprezentanți ai partidelor sau organizațiilor care au cel puțin 7 senatori sau 10 deputați și grupuri ale minorităților naționale reprezentate în Camera Deputaților.
Etapa 3: Reprezentanți ai formațiunilor politice cu reprezentare parlamentară din alegerile anterioare.
Etapa 4: Reprezentanți suplimentari pe baza numărului de candidați propuși, clasificați în funcție de numărul de candidați din circumscripție.
13. La rândul său, Legea nr. 33/2012 specifică trei etape pentru formarea birourilor electorale pentru alegerile europene:
Etapa 1: Un reprezentant din partea fiecărui partid politic, organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale sau alianță politică/electorală care participă la alegeri și are membri în Parlamentul European.
Etapa 2: Un reprezentant din partea fiecărui partid politic, organizație a cetățenilor aparținând minorităților naționale sau alianță politică/electorală care participă la alegeri, dar nu are membri în Parlamentul European.
Etapa 3: Dacă o organizație politică din Etapa 1 sau 2 are dreptul la un reprezentant, dar nu a propus unul, poziția va fi alocată următoarei organizații din lista (din Etapa 1 sau 2) care a propus un reprezentant.
14. Soluția adoptată de autorități pare a fi un compromis între regulile aplicabile alegerilor locale și cele aplicabile alegerilor pentru Parlamentul European. Comasarea a două tipuri diferite de alegeri a făcut necesară aplicarea unor reguli ad-hoc, în loc de cele referitoare la un singur tip de alegeri.
15. Principala diferență între componența birourilor electorale aplicabile alegerilor locale și OUG 21/2024 este că, în 2024, partidele politice și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale care au câștigat locuri la alegerile anterioare pentru Parlamentul European au fost reprezentate în birourile electorale, în timp ce unele partide fără grup parlamentar nu au fost. Principala diferență între componența birourilor electorale aplicabile alegerilor pentru Parlamentul European și OUG 21/2024 a fost că, în 2024, partidele care au obținut locuri la alegerile naționale au fost reprezentate în birourile electorale.
16. Codul de bune practici în materie electorală prevede că, în cazul în care există o reprezentare a partidelor politice în comisiile electorale, acestea „trebuie să fie reprezentate în mod egal în comisiile electorale sau să poată observa activitatea organismului imparțial”. Egalitatea poate fi interpretată strict sau pe bază proporțională. OUG 21/2024 prevede o reprezentare strict egală a partidelor politice cu locuri în Parlamentele național și european și o posibilă reprezentare a altor partide. Aceasta este în conformitate cu standardele internaționale.
17. În general, fondul revizuirii nu contravine standardelor internaționale. În special, comasarea alegerilor locale cu cele pentru Parlamentul European poate fi justificată într-un an în care au avut loc un număr excepțional de alegeri. Preluarea mandatului la câteva luni după alegeri este acceptabilă atâta timp cât mandatul autorității în funcție nu este prelungit. Totuși, mai mult de patru luni reprezintă o perioadă lungă de timp. Această coabitare ar fi putut crea confuzie și, posibil, tensiuni. Reducerea duratei cerinței de rezidență este, de asemenea, acceptabilă în principiu, la fel ca modificarea componenței administrației electorale, care a fost inevitabilă din cauza comasării alegerilor.
B. Nivelurile reglementării: utilizarea ordonanțelor de urgență pentru a legifera
1. În general
2. Comisia de la Veneția a criticat deja dependența frecventă a României de ordonanțele de urgență (OUG), descriind-o ca pe o practică ce subminează calitatea legislativă, certitudinea juridică și principiile democratice. Comisia a subliniat că procedurile accelerate, care ocolesc deliberările parlamentare obișnuite, utilizate adesea pentru adoptarea OUG-urilor, lipsesc de deliberare și consultare adecvată cu opoziția, experții și societatea civilă. Comisia de la Veneția este „foarte critică față de adoptarea grăbită a actelor Parlamentului. […] Acest mod de legiferare ridică îndoieli cu privire la soliditatea rezultatelor substanțiale ale reformei. Și acest lucru este cu atât mai adevărat atunci când amendamentele legislative sunt adoptate nu printr-un act al Parlamentului, ci de către Guvern, prin ordonanțe de urgență care capătă forță de lege fără nicio discuție în Parlament” și a condus la legi care necesită modificări ulterioare.
3. Comisia a subliniat efectul dăunător al OUG-urilor asupra certitudinii juridice, observând că schimbările frecvente „fac din ce în ce mai dificil de explicat care este status quo-ul actual”, chiar și pentru experții juridici. Lipsa de coerență în cadrul legislativ este agravată de absența unei revizuiri parlamentare obligatorii și de aplicabilitatea imediată a OUG-urilor, ceea ce limitează supravegherea constituțională efectivă. Comisia a avertizat că această practică nu doar „perturbă certitudinea juridică, [ci] slăbește și controalele externe asupra Guvernului și nesocotește principiul separării puterilor”.
4. Mai mult, Comisia a criticat interpretarea Guvernului asupra Articolului 115 din Constituție, care permite OUG-urile, dar care a fost utilizat prea frecvent având în vedere natura excepțională a recursului la această procedură. A argumentat că „utilizarea aproape constantă a ordonanțelor de urgență guvernamentale nu este […] calea adecvată” pentru a aborda nevoile legislative urgente, cerând o reducere drastică a utilizării lor. Pentru a restabili echilibrul democratic și a asigura stabilitatea legislativă, Comisia a recomandat revizuirea Articolului 115 pentru a defini mai strict circumstanțele în care pot fi emise OUG-uri și pentru a introduce mecanisme de supraveghere mai puternice.
5. În domeniul electoral
6. Utilizarea OUG-urilor în chestiuni electorale este și mai problematică decât în alte domenii juridice. Comisia de la Veneția a exprimat în mod constant opinia că orice modificări de succes ale legislației electorale ar trebui să se bazeze pe cel puțin următoarele trei elemente esențiale:
1. legislație clară și cuprinzătoare care respectă obligațiile și standardele internaționale și abordează recomandările anterioare;
2. adoptarea legislației prin consens larg după consultări publice extinse cu toate părțile interesate relevante; și
3. angajamentul politic de a implementa pe deplin această legislație cu bună-credință, cu garanții procedurale și judiciare adecvate și mijloace prin care să se evalueze în timp util orice presupus eșec în acest sens.
31. În acest sens, Comisia de la Veneția a declarat că „[dacă] procesul de modificare a regulilor electorale nu este suficient de incluziv și transparent, adică dacă toate părțile interesate relevante nu sunt implicate în mod corespunzător, noile reguli electorale riscă să fie percepute mai degrabă ca fiind menite să favorizeze titularii în funcție decât să îmbunătățească sistemul electoral”.
32. Modificările aduse legislației electorale au fost adoptate printr-o ordonanță de urgență. Prin natura sa, o procedură de urgență nu permite un dialog cuprinzător cu toate părțile interesate, nici măcar cu partidele reprezentate în Parlament. Deși a avut loc o dezbatere publică privind proiectul OUG 21/2024, Comisia observă că aceasta s-a desfășurat cu doar opt zile înainte de adoptarea ordonanței, un interval prea scurt pentru o luare în considerare semnificativă a contribuțiilor primite. Lista de verificare a statului de drept prevede că publicul ar trebui să aibă „o oportunitate semnificativă de a oferi contribuții”. În chestiunile electorale în special, un proces deschis și transparent de consultare și pregătire a modificărilor legislative crește încrederea și încrederea în legislația adoptată și în instituțiile statului în general.
33. Comisia a avertizat anterior că utilizarea OUG-urilor pentru alegeri, prin ocolirea procesului legislativ normal, concentrează puterea în ramura executivă și subminează principiul separării puterilor. Acest lucru este deosebit de problematic în domeniul alegerilor, care se află în centrul democrației. Din acest motiv, Codul de bune practici al Comisiei de la Veneția în materie electorală recomandă ca „[î]n afară de regulile privind aspectele tehnice și detaliile – care pot fi incluse în reglementările executive – regulile dreptului electoral trebuie să aibă cel puțin rangul unui statut”.
34. Comisia observă că este rar ca atât de multe alegeri să aibă loc în același an, dar acest lucru nu este neapărat neașteptat: posibilitatea ar putea și ar trebui să fie prevăzută prin legislație, în special din cauza posibilității alegerilor anticipate. Codificarea legislației electorale ar putea ajuta la evitarea revizuirilor frecvente ale legislației – inclusiv revizuirile tardive prin ordonanțe de urgență –, pentru a asigura completitudinea și consistența cadrului juridic și, prin urmare, pentru a îmbunătăți încrederea în procesul electoral.
C. Stabilitatea dreptului electoral
35. Stabilitatea dreptului electoral este o cerință a certitudinii juridice – un aspect fundamental al statului de drept – esențială pentru asigurarea încrederii în alegeri și a „proprietății” sistemului electoral de către cât mai mulți membri ai societății posibil.
36. Codul de bune practici în materie electorală cere ca elementele fundamentale ale dreptului electoral, în special sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale și trasarea limitelor circumscripțiilor, să nu fie supuse modificării cu mai puțin de un an înainte de alegeri. Conform raportului explicativ al acelui Cod, „stabilitatea legii este crucială pentru credibilitatea procesului electoral, care este vitală pentru consolidarea democrației. Regulile care se schimbă frecvent – și în special regulile complicate – pot confuza alegătorii. Mai presus de toate, alegătorii ar putea concluziona, pe bună dreptate sau nu, că dreptul electoral este doar un instrument în mâinile celor puternici și că propriile lor voturi au o greutate mică în deciderea rezultatelor alegerilor”.
37. Principiul stabilității dreptului electoral se aplică în special regulilor referitoare la componența, independența și imparțialitatea comisiilor electorale. Mai general, este esențial ca alegătorii, candidații și organismele electorale să înțeleagă regulile cu mult timp înainte de alegeri. „Încrederea în alegerile democratice conforme cu standardele internaționale nu ar trebui să fie subminată de modificări tardive ale legislației primare sau secundare”. În cazul de față, componența comisiilor electorale a fost modificată prin OUG 21/2024.
38. Deși Comisia este de acord că organizarea a patru sau cinci alegeri în același an poate fi problematică, observă că acest program era cunoscut de ani de zile, deoarece niciuna dintre aceste alegeri nu a fost extraordinară sau anticipată. Prin urmare, rămâne problematic faptul că Parlamentul sau autoritățile relevante (inclusiv ministerele și CEC) nu au reacționat mai devreme și nu au luat inițiativa de a modifica prevederile electorale în avans. Prin comparație, revizuirea legislativă în vederea comasării alegerilor din 2019 pentru Parlamentul European și locale în Malta a avut loc deja în 2015, adică cu patru ani înainte de alegeri. După cum s-a spus deja, posibilitatea ca mai multe alegeri să aibă loc în același an ar putea și ar trebui să fie prevăzută prin legislație. Pericolul încălcării principiului stabilității ar fi putut fi redus dacă autoritățile române ar fi anunțat formal mai devreme ce prevederi de urgență intenționau să adopte, astfel încât părțile interesate să poată planifica în consecință, dar se pare că propunerile au fost văzute doar în timpul procesului de consultare scurt și tardiv.
39. OUG 21/2024 nu a fost nici consensuală, nici rezultatul unei consultări publice adecvate, deoarece a fost adoptată la doar o săptămână după lansarea consultării. Adoptarea sa nu a intrat, așadar, sub excepția principiului de un an pentru amendamentele adoptate prin consens între guvern și opoziție și pe baza unor consultări publice ample.
40. Perioada de un an înainte de alegeri, așa cum este menționată în Codul de bune practici în materie electorală, a fost substanțial încălcată prin adoptarea ordonanței cu doar trei luni înainte de alegeri. Modificările au intrat în vigoare în perioada preelectorală. Acest lucru a dus la o încălcare a principiului stabilității dreptului electoral.
41. Comisia de la Veneția subliniază, de asemenea, că reformele destinate utilizării într-o alegere trebuie să aibă loc „suficient de devreme pentru a permite candidaților și alegătorilor să înțeleagă schimbările și organismelor de gestionare electorală să le înțeleagă și să le aplice”. În timpul întâlnirilor online, autoritățile, inclusiv Autoritatea Electorală Permanentă, au declarat că procesul a fost clar pentru administrația electorală și cetățeni, în ciuda modificărilor tardive, dar alte părți interesate au făcut referire la o anumită confuzie privind procedurile în ziua alegerilor. Comisia de la Veneția observă că modificările tardive cresc riscul ca administrația electorală și alegătorii să nu fie corect familiarizați cu procedura.
42. În concluzie, utilizarea ordonanțelor de urgență în domeniul electoral duce la modificări de ultim moment care contravin principiului stabilității dreptului electoral și, mai larg, certitudinii juridice. De asemenea, afectează separarea puterilor și echilibrul dintre ramurile executivă și legislativă ale guvernului într-un domeniu care se află în centrul democrației. Prin urmare, Comisia de la Veneția recomandă să nu se legifereze în viitor în chestiuni electorale prin ordonanțe (de urgență), cu excepția cazului în care se adoptă reguli privind aspectele tehnice și detaliile.
Concluzie
43. Prin scrisoarea din 11 martie 2024, Președintele Adunării Parlamentare a Consiliului Europei a solicitat un aviz al Comisiei de la Veneția privind Ordonanța de Urgență referitoare la unele măsuri pentru organizarea și desfășurarea alegerilor pentru membrii din România în Parlamentul European în 2024 și alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale în 2024. Anexată cererii sale a fost o scrisoare de la domnul Iulian Bulai, membru al Camerei Deputaților din Parlamentul României și al APCE, care a pus accentul pe aspectele textului pe care le considera problematice.
44. Fondul revizuirii nu contravine standardelor internaționale. În special, comasarea alegerilor locale cu cele pentru Parlamentul European poate fi justificată într-un an în care au avut loc un număr excepțional de alegeri. Preluarea mandatului la câteva luni după alegeri este acceptabilă atâta timp cât mandatul autorității în funcție nu este prelungit. Totuși, mai mult de patru luni reprezintă o perioadă lungă de timp. Această coabitare ar fi putut crea confuzie și, posibil, tensiuni. Reducerea duratei cerinței de rezidență este, de asemenea, acceptabilă în principiu, la fel ca modificarea componenței administrației electorale, care a fost inevitabilă din cauza comasării alegerilor.
45. Stabilitatea dreptului electoral este o cerință a certitudinii juridice – un aspect fundamental al statului de drept – esențială pentru asigurarea încrederii în alegeri și a „proprietății” sistemului electoral de către cât mai mulți membri ai societății posibil. Codul de bune practici în materie electorală cere ca elementele fundamentale ale dreptului electoral, în special componența comisiilor electorale, să nu fie supuse modificării cu mai puțin de un an înainte de alegeri. În cazul de față, componența comisiilor electorale a fost modificată prin OUG 21/2024 cu trei luni înainte de alegeri, ceea ce este foarte tardiv. Această încălcare a principiului stabilității dreptului electoral este substanțială din cauza adoptării foarte târzii a ordonanței. Comisia de la Veneția reamintește, de asemenea, că reformele destinate utilizării într-o alegere trebuie să aibă loc suficient de devreme pentru a permite candidaților și alegătorilor să înțeleagă schimbările și organismelor de gestionare electorală să le înțeleagă și să le aplice. Potrivit unor părți interesate românești, acest lucru nu a fost cazul. Comisia de la Veneția observă că modificările tardive cresc riscul ca administrația electorală și alegătorii să nu fie corect familiarizați cu procedura.
46. După cum s-a remarcat deja în numeroase avize anterioare ale Comisiei de la Veneția, dependența frecventă a României de ordonanțele de urgență (OUG) subminează calitatea legislativă, certitudinea juridică și principiile democratice, inclusiv principiul separării puterilor. Acest lucru este deosebit de problematic în domeniul alegerilor, care se află în centrul democrației. Contrar standardelor internaționale, adoptarea OUG 21/2024 nu a fost nici consensuală, nici rezultatul unei consultări publice adecvate.
47. Codificarea legislației electorale ar putea ajuta la evitarea revizuirilor frecvente ale legislației – inclusiv revizuirile tardive prin ordonanțe de urgență –, pentru a asigura completitudinea și consistența cadrului juridic și, prin urmare, pentru a îmbunătăți încrederea în procesul electoral.
48. Prin urmare, Comisia de la Veneția recomandă autorităților române:
Abținerea pe viitor de la legiferarea în chestiuni electorale prin ordonanțe de urgență, cu excepția cazului în care se adoptă reguli privind aspectele tehnice și detaliile;
Reglementarea prin lege statutară a comasării alegerilor, în cazul în care această nevoie apare în viitor, cu mult timp înainte de data alegerilor relevante.
49. Comisia de la Veneția rămâne la dispoziția autorităților române și a Adunării Parlamentare pentru asistență suplimentară în această chestiune.
Stabilitatea dreptului electoral previne manipularea regulilor electorale în avantajul partizan și joacă un rol important în păstrarea integrității proceselor democratice. (Traducere B.T.I.)